Compleja, inextricable, lesiva...

Jorge Eduardo Navarrete

T

ras un primer análisis de la iniciativa oficial de reforma energética (“Trunca, incoherente, errada, falaz…”,La Jornada, 15/8/13) examino ahora algunos extremos de la relativa a una nueva fiscalidad para Pemex. Ambas son inseparables. Se ha mantenido, por más de un mes, la negativa a presentar las iniciativas legales complementarias de la indefendible propuesta de reforma constitucional. En cambio, a la luz de los tiempos legislativos y movido por la irrefrenable premura que lo anima en esta materia, el Ejecutivo decidió adelantar el proyecto de una Ley de Ingresos sobre Hidrocarburos. Se propaló que esta iniciativa es parte del paquete de la macromiscelánea fiscal, pomposamente denominada reforma hacendaria y, como tal, deberá aprobarse en las próximas semanas, si bien sólo entrará en vigor al inicio de 2015. El objetivo declarado de la nueva fiscalidad para Pemex esreducir significativamente la complejidad administrativa para la paraestatal y las distorsiones económicas, ya que se trata de un régimen sencillo, con mínimos componentes, integrando una estructura flexible y estándar, independientemente del tipo de campo o hidrocarburo que se extraiga. Este propósito de sencillez minimalista se expresa, sin embargo, en una exposición de motivos de 30 páginas, seguida de otras 57 de texto de la ley y 14 más de reformas adicionales. Si se compara la descripción del actual régimen fiscal de Pemex con la del que ahora se propone, se deriva la clara impresión de que este último es más complejo y enredado, y va mucho más allá de los componentes mínimos. Las características que definen a esta segunda iniciativa son las de compleja, inextricable, lesiva…

Una aseveración que debe destacarse primero es la contenida en el decimotercer párrafo (p. iii) de la exposición de motivos. Reza:

Consistente tanto con el marco constitucional vigente como con las reformas planteadas a los artículos 27 y 28 constitucionales en días recientes, la presente iniciativa prevé la flexibilidad necesaria de Pemex para obtener mejores resultados en el desarrollo de su actividad, lo cual derivará en mayores beneficios para todos los mexicanos mediante una mayor producción de hidrocarburos, más empleos y mejor remunerados y una mayor inversión que genere derrama económica para la nación.

Olvídense las últimas cinco líneas del párrafo, dictadas por la demagogia publicitaria oficial, y piénsese en las dos primeras: la nueva fiscalidad para Pemex es consistente tanto con el marco constitucional vigente como con el que se pretende imponer. Ante esta admisión, hay que preguntarse por qué entonces se propone reformar la Constitución. Si un régimen fiscal que garantizaría a Pemexalcanzar niveles óptimos de exploración y extracción de hidrocarburos, así como de inversión, de conformidad con una política energética nacional, moderna y transparente [y] garantizar que el Estado obtenga la renta petrolera de manera eficiente, es consistente con el marco constitucional vigente, ¿qué sentido tiene insistir en que hay que reformarlo en profundidad, como imprudente e injustificadamente se propone?

Es claro que la motivación última de la propuesta de reforma constitucional no es fortalecer Pemex, sino debilitarlo ante los competidores a los que se abrirían, de par en par, las puertas. Este aserto se demuestra, también, con palabras de la iniciativa. La ley otorgaría estímulos para que las actividades extractivas de Pemex, que al principio se realizarían en las áreas que el gobierno le asignara, migrarangradualmente al régimen de contratos de utilidad compartida, sujetos a menores cargas tributarias. Compárense, al efecto, las cargas fiscales y administrativas derivadas, respectivamente, de los títulos segundo (aplicable a los ingresos por contratos de utilidad compartida) y tercero (aplicable a los ingresos derivados de asignaciones) del proyecto de ley. Es ilustrativo que la exposición de motivos no ofrezca ninguna estimación cuantitativa de la carga fiscal resultante de uno y otro regímenes. Resultaría claro que Pemex pagaría más cuando opere por él mismo, mediante asignaciones, que cuando se asocie, mediante contratos, con particulares, y mucho más que los particulares mismos, cuando éstos contraten directamente con el gobierno. Se trata de que Pemex migre… hacia el ocaso.

En el título segundo aparecen dos elementos que, además de contradecir de manera flagrante los propósitos declarados de sencillez del régimen que se propone y de reducirlo a sus componentes mínimos, resultan incomprensibles. Se trata de la creación de dos nuevos actores o, al menos,vehículos operativos: fideicomisos, que supuestamente garantizarán la transparencia –en un país en que esos vehículos tienen una negra historia de opacidad y corrupción– y uncomercializador del Estado, que como todos los intermediarios, elevará los costos de transacción. Dos finas adiciones a la sencillez: fideicomisos e intermediarios.

Otra de las características lesivas de la iniciativa de Ley de Ingresos sobre Hidrocarburos es su orientación abierta y decisivamente extractivista. Lejos del discurso oficial, que ofrece la visión de un Pemex como empresa petrolera capaz de competir en los actuales y futuros mercados de energía, en las iniciativas se concibe a Pemex como una mera empresa exploradora y extractora de crudo, destinado sobre todo a la exportación. Conviene una segunda cita (¶ 9, p. 2):

“El escenario económico mundial nos coloca en la apremiante necesidad de […] lograr […] por un lado, la modernización de Pemex y su régimen de operación y, por el otro, maximizar los recursos que provienen de la actividad extractiva de los hidrocarburos, como uno de los principales retos que debemos enfrentar como nación, mediante un esfuerzo conjunto y coordinado que busque optimizar la eficiencia de nuestra industria petrolera.”

Olvídense las referencias al escenario económico mundial, a los retos que debemos enfrentar como nación, a los esfuerzos conjuntos y coordinados, a optimizar eficiencias. Esas son la paja que envuelve el núcleo de la propuesta:maximizar los recursos que provienen de la actividad extractiva de los hidrocarburos. Es este un argumento que se ha repetido, con diversas envolturas, en, por lo menos, los últimos 30 años. Una de sus formulaciones clásicas era, más o menos, del siguiente tenor: la misión de Pemex es maximizar la creación de valor; el dólar que Pemex invierte que crea mayor valor es el invertido en extraer crudo; el crudo mejor vendido es el exportado; si los precios internacionales bajan, hay que exportar más para minimizar la destrucción de valor; si suben, hay que exportar más para maximizar la creación de valor. Se trata, desde luego, de una formulación caricaturesca, que cuesta trabajo tomar en serio.

La iniciativa de ley misma, por desgracia, es caricaturesca y cuesta trabajo tomarla en serio. Esta característica debió añadirse al título, pero lo alargaba demasiado: compleja, inextricable, lesiva, caricaturesca…