Capturar la renta petrolera

Jorge Eduardo Navarrete

E

n el supuesto de que sea imposible revertir la desnacionalización de la industria petrolera vía consulta popular, habría que asegurarse de que correspondiera a la nación la renta petrolera, entendida en el sentido ricardiano: diferencia entre el valor de mercado de los hidrocarburos extraídos y el costo total de producción de los mismos. A pesar de que en la exposición de motivos de la iniciativa de ley de ingresos sobre hidrocarburos se afirma que con ella se busca asegurar que la nación capture la renta petrolera, ésta ni se define ni se cuantifica –interrogada al respecto por La Jornada (20/5/14), la subsecretaria de Hidrocarburos se limitó a explicar cómo se administraría, no cómo sería capturada–. La prioridad se otorga a otros fines, como establecer un régimen acorde con los estándares internacionales y atraer inversión. Hasta ahora, la captura de la renta petrolera se ha venido realizando por medio de un sistema rígido de derechos. Ofrece algunos ejemplos, no comparables entre sí, de la tributación petrolera en otros países, pero no indica en ningún momento si el régimen propuesto para México arrojaría resultados similares a los citados. El análisis de esta particular iniciativa, una de las nueve recibidas por el Congreso el 30 de abril, muestra, por una parte, insuficiencia de información, y revela, por otra, los excesivos márgenes de discrecionalidad de que dispondrá la autoridad hacendaria al momento de definir el régimen fiscal aplicable a cada contrato de exploración y extracción. De hecho, se pide al Congreso que apruebe una ley que no permite construir una estimación puntual de la carga fiscal total –sumados el ingreso esperado por derechos sobre las asignaciones y por contraprestaciones sobre los contratos, así como de los impuestos a cargo de consignatarios y contratistas– que se obtendría con el esquema propuesto. No es posible, con los elementos contenidos en la iniciativa, saber si en realidad se cumple el propósito de capturar la renta.

A pesar de la dura crítica al actual régimen de derechos de Pemex –del que se afirma es complejo y extremadamente rígido e indiferente frente a los costos y a las necesidades de reinversión futuras– se propone que a las asignaciones, exclusivas de Pemex y otras eventuales empresas productivas del estado (EPE), se les aplique un régimen de derechos similar al que existe actualmente, por una cuestión de economía legislativa y simplificación en la regulación. Dos objetivos secundarios se imponen a la necesidad de corregir un régimen rígido y arbitrario. Contrasta el claro diseño tributario que se propone para Pemex y otras EPE, con las indefiniciones que caracterizan al régimen de contraprestaciones previsto para los contratos con particulares.

En el caso de las asignaciones se proponen, en realidad, dos regímenes de derechos: uno más favorable, diseñado para las situadas en tres conjuntos de campos –Chicontepec, aguas profundas y pozos marginales–, y otro, que sería el régimen general, para el resto de las asignaciones. Este último conserva seis diferentes derechos que actualmente cubre Pemex y que, en un ejemplo numérico construido con los supuestos de la iniciativa, arroja una carga total equivalente a algo menos de 57 por ciento del valor total del petróleo extraído. El régimen más favorable establece sólo tres derechos que arrojan un gravamen de algo menos de 51 por ciento del mismo total. La ventaja para los campos difíciles es de alrededor de seis puntos porcentuales menos en pago de derechos. ¿Cómo saber si es suficiente para estimular su exploración y desarrollo? La iniciativa no lo indica. Es claro, sin embargo, que no se reduce mucho la complejidad de la tributación. Pemex EPE quedará sujeta a un régimen impositivo similar al de Pemex OPD (organismo público descentralizado). Debe señalarse, sin entrar en detalles, que se propone un cúmulo de controles administrativos, contables y organizativos a Pemex y a otros asignatarios incompatible con el objetivo proclamado de simplificar las regulaciones a las que se les sujeta.

El régimen de contraprestaciones para los contratos con particulares tampoco es sencillo y no se explica en forma clara en la iniciativa. Se prevén, de hecho, tres regímenes: uno para los contratos de licencia; otro, con variantes, para los de producción y utilidad compartida, y un tercero para los de servicios. Éste es, desde luego, el más simple: el contratista entregará la producción contractual al Estado y recibirá de éste un pago en efectivo, fijado a la luz de los estándares o usos de la industria. Discrecionalidad total para la autoridad hacendaria. Los elementos comunes a los otros contratos son –además de una tasa mínima de 2,650 pesos por kilómetro cuadrado en los primeros 60 meses o 4,650 pesos a partir del mes 61 durante la fase exploratoria– las regalías y la tasa a la utilidad operativa o al valor contractual de los hidrocarburos. Las tasas de regalías que la iniciativa prevé son muy modestas y corresponden al rango de entre 5 y 5.76 por ciento en función del tipo de producto. Aumentarían, sin que se precise en qué monto, si se eleva el precio de los productos. A diferencia de lo que ocurre en muchos países, se considera a la regalía un elemento relativamente poco eficiente para capturar la renta económica. Esta importante tarea se le atribuye a la tasa sobre la utilidad operativa o sobre el valor contractual de los hidrocarburos. Al respecto, se prevé, inter alia, que la tasa, con un mecanismo de ajuste en caso de rentabilidad extraordinaria, será definida en cada contrato. No hay indicio alguno en la iniciativa que permita estimar su magnitud.

En conclusión, es evidente que la iniciativa de ley de ingresos sobre hidrocarburos propone un régimen fiscal para los contratos a cargo de particulares, mucho más favorable y flexible que el que prevé para gravar las asignaciones que correspondan a Pemex y otras EPE. Se construyó un fuerte incentivo para que ésta transforme sus asignaciones en contratos, con lo que obtendría un mejor trato fiscal, siempre y cuando se asocie con particulares. En el horizonte de mediano plazo se prevé un Pemex asociado por completo con empresas privadas, cuyas actividades propias y autónomas sean cada vez menos. Las iniciativas de ley de hidrocarburos y de ingresos sobre hidrocarburos se concibieron para una industria petrolera desnacionalizada, donde el rol de Pemex decrezca hasta desaparecer o ser irrelevante. No determinan cómo se conseguirá capturar la renta petrolera, que ni siquiera se cuantifica. Por ello, con su actual contenido, no deberían aprobarse.