Reversibilidad de la reforma

Jorge Eduardo Navarrete /III

E

sta es la tercera entrega de la serie dedicada a presentar los elementos que muestran la legalidad y viabilidad de conseguir, por la vía de la consulta popular, que se declare inválida y nula la reforma energética. Las anteriores, con igual título, aparecieron el 2 y el 16 de enero.

En cuanto a la frecuencia, adviértase que la Constitución limita a una cada tres años las jornadas de consulta popular. Al establecer que éstas deberán ocurrir el mismo día de la jornada electoral federal (numeral 5º, fracción VIII, artículo 35) fija ese tope. Se tuvo en mente, sobre todo, el costo de realización de una consulta, equiparable al de una elección de alcance nacional. Aunque este supuesto sea discutible, conviene considerar que son numerosos los rubros de gasto público que resultan más onerosos y que bien podrían eliminarse o comprimirse, liberando recursos presupuestales para un fin superior: el ejercicio de la democracia participativa. Quizá sea demostrable que el costo de la desmesurada campaña oficial a favor de la reforma energética, imputando los precios de mercado a los tiempos oficiales utilizados, supera al que tendría una jornada de consulta popular sobre esa misma reforma. Esa campaña, aún más intensa después de la apresurada promulgación de la reforma, ha desnivelado el terreno en que, una vez convocada la consulta popular, se dirimirían los argumentos en pro y en contra de la misma.

También parece innecesariamente restringido el periodo en el cual podrán presentarse solicitudes de consulta popular. El artículo 13 de la propuesta de ley federal de consulta popular (LFCP) lo establece en los 12 meses y medio que van del primero de septiembredel segundo año de ejercicio de cada legislatura al 15 de septiembre del año previo al en que se realice la jornada electoral federal. Dado que las consultas no serán frecuentes, no resulta claro por qué debería limitarse también el periodo para la admisión de solicitudes. Este lapso será aún más estrecho en la primera oportunidad para realizar una consulta popular: la jornada electoral federal de 2015. De acuerdo con el artículo 2º transitorio de la LFCP propuesta, las solicitudes sólo podrán admitirse entre la fecha de entrada en vigor de la ley (quizá algún momento de la primavera de 2014) y el 15 de septiembre del mismo año.

Más allá de lo que señala la Constitución, la LFCP propuesta limita también el número de temas que podrán ser objeto de consulta popular: el Ejecutivo sólo podrá solicitar una consulta por jornada; es decir, un tema cada tres años (artículo 16, ¶1). Los legisladores federales podrán presentar diversas solicitudes, pero el Congreso convocará aquella que sea aprobada por la mayoría de cada una de las cámaras del Congreso, sin que pueda ser más de una (artículo 16, ¶ 2). En cuanto a las promovidas por los ciudadanos, el Congreso convocará todas las que hayan reunido el apoyo exigido y obtenido la calificación de trascendencia y la declaratoria de constitucionalidad de la Suprema Corte de Justicia (artículo 16, ¶ 3). No obstante, los ciudadanos sólo podrán respaldar una solicitud de consulta popular para la jornada de consulta inmediata siguiente y queda prohibido que respalde[n] con su firma más de una consulta popular (artículo 12, ¶ 2). Es claro que esta limitación no se compadece con la práctica, común en muchos países, de utilizar una jornada para, al mismo tiempo, consultar varios temas de interés para sus ciudadanos.

Hay en la LFCP propuesta otras asimetrías en el tratamiento que se otorga a las solicitudes de consulta popular en función del sujeto que las presente. La entidad receptora de las solicitudes, en el caso de que provengan del Ejecutivo, es cualquiera de las cámaras del Congreso de la Unión; la cámara a la que pertenezcan los legisladores federales que la promuevan, en caso del segundo sujeto, y el presidente de la mesa directiva de la Cámara de Diputados, cuando provengan de los ciudadanos. Sólo uno de los tres sujetos queda en libertad de elegir la cámara en la cual iniciar el procedimiento. Esta prerrogativa no es banal si se toman en cuenta las peculiaridades de la configuración política de cada una.

De acuerdo con el artículo 19 de la LFCP propuesta, el Ejecutivo y los legisladores federales pueden retirar su iniciativa si no se ha expedido la convocatoria del caso, y sustituirla dentro del plazo establecido para la recepción de solicitudes. Esta prerrogativa –que permitiría, por ejemplo, corregir los términos de la pregunta o modificar el tema de la consulta– no se extiende a las consultas promovidas por los ciudadanos.

Como es sabido, la propuesta para someter a consulta popular a la reforma constitucional en materia de energía antecede a la promulgación de la propia reforma y a la aprobación, en la Cámara de Diputados, del dictamen de la ley federal de consulta popular. Desde que se propalaron las iniciativas de reforma energética del gobierno y de un grupo de diputados de Acción Nacional y a la luz de su contenido y alcance, empezó a plantearse la posibilidad de acudir a la consulta popular para hacer frente al desafuero que significaría su aprobación.

Dicha propuesta se formuló al amparo únicamente de la disposición constitucional en la materia, considerando que ésta es suficientemente explícita, tanto en los aspectos sustantivos como en los de procedimiento, para permitir la realización de una consulta demandada por los ciudadanos, sin tener que esperar necesariamente a la expedición de las leyes secundarias que la reglamenten.

En diversos casos, los tribunales federales han mantenido el criterio de que la ausencia de legislación reglamentaria no puede impedir o demorar el ejercicio de un derecho ya establecido en el ordenamiento constitucional. Existen también precedentes: la facultad de presentar iniciativas preferentes fue ejercida por el Ejecutivo y admitida por el Legislativo antes de que se expidiera la reglamentación correspondiente.

Por lo anterior, me parece sostenible el criterio de que la legislación aplicable a la solicitud de consulta popular sobre la reforma constitucional en materia energética es lo dispuesto en la fracción viii del artículo 35 constitucional. En caso de que la LFCP hubiese sido promulgada antes de que el Congreso propalase la convocatoria del caso, la LFCP sólo sería aplicable para facilitar o favorecer el procedimiento, pues de lo contrario se estaría violentando el principio de no retroactividad de las leyes en perjuicio de las personas.